《民商法争鸣》 | 钟芷馨：在股东的权利保障和滥用之前寻找平衡点——以股东提案权为视角
在股东的权利保障和滥用之前寻找平衡点——以股东提案权为视角
钟芷馨*
钟芷馨：《在股东的权利保障和滥用之前寻找平衡点——以股东提案权为视角》，《民商法争鸣》2022年第1辑（总第19辑），第194-202页。
摘要：股东提案权的产生之初，是以保障中小股东在公司中的经营权和话语权为目的，具体而言，股东提案权旨在平衡股东和经营管理者，控股股东和中小股东之间的利益。然而，我国的股东提案权制度因为缺乏详尽的规则指引，股东提案权的行使过程中存在权利滥用、权利受损和权利救济制度缺位等问题。股东提案权制度应以我国现实为基础，以他国经验为镜鉴，重塑提案股东的资格限制，细化股东提案的内容形式规范，重新考量提案审查权的主体和规则，增加股东提案权的救济手段。
关键词：股东提案权；提案审查权；公司治理；股东资格；权利滥用
一、股东提案权的产生理论基础和普遍意义
（一）公司治理中内部权力制衡的需求
公司法人具有独立的法律人格，法人的财产虽然来源于股东的出资，但自从法人注册登记的那一刻起，法人即享有独立的财产权，它成为有独立人格的主体，独立行使权利，履行义务，承担责任，是拥有独立意思能力的意思自治主体。而曾经的出资人，对其所出资的财产不能在直接施加影响，只能通过行使股东权利来间接支配其出资。
随着公司法人的规模不断扩张，证券股票市场的日渐发达，许多上市公司的股份被公众持有，股东的人数剧增，股份的持有也趋于零散化、分散化，公司自身和原大股东的持股比例因此相对下降，大股东对公司和自己出资的控制权也相对降低，中小股东更无控制权可言，上市公司股票的所有权和控制权呈现分离的状态。[1]
随着公司经营权和控制权的分离，董事会作为公司经营管理层，其权利不断地扩大，股东大会的召开很大程度上依赖于董事会的召集，即便股东大会召开，会议的议程、议题等等也取决于董事会的决定，股东虽然拥有表决权，但其表决事项已被经营者事先框定，没有真正意义上决定公司的经营方针和未来走向的控制权。公司经营管理层享有公司的实际控制权的同时往往并没有公司的股权，经营权和所有权的错位，往往导致经营管理者只顾及任期内的短期利益而至公司的长远利益于不顾。
股东提案权的出现一定程度上可以缓解这样的情形。符合条件的股东可以通过提案的方式，参与公司治理，对公司的经营表达意见、施加影响，一定程度上重拾其对公司的控制权。
（二）公司民主和股东平等的必然要求
公司的运行是整个社会运行的微缩景观，民主法治的社会秩序也应当是公司法人的内部秩序的重要体现。所谓公司内部的民主，首要保障的就是股东之间的平等。这一股东平等可以分为形式平等和实质平等，形式平等指的股权平等，同股同权，即“资本多数决”；[2]实质平等指的每一个股东享有同等权利，承担同等的义务，其中，参与公司治理、影响公司经营的权利是股东保障自身利益的重要权利，而这一权利，就要通过股东提案权制度来保障。
国有控股企业占主导地位的特点，为我国上市公司“一股独大”提供了天然的土壤，公司法人存在实际控制人或实际控制的母公司。在这种情况下，大股东或实际控制人对董事会的构成有直接决定权，对董事的薪酬、待遇甚至去留等都有很大影响力，董事、经理等管理层往往沦为大股东的傀儡。董事会作为股东大会的召集人和组织者，其对会议的议事流程、议题、程序等有很大程度的把控权，等同于大股东对股东大会的进行有着绝对的控制力，因此，中小股东平等表达的可能性都微乎其微，更不用说对公司重大事项的决定权。
如果大股东和中小股东之间欠缺一个顺畅的机制进行良性沟通，中小股东的利益诉求始终无法被有效的反应，中小股东的权利将永远无法得到保障。中小股东虽然没有对公司的控制权，但其庞大的数量决定了其对公司的运营和发展仍会产生巨大影响，如果放任大股东对中小股东权益进行损害，最终公司的利益乃至大股东自身的利益也会受到波及。
（三）股东积极主义理论和集体行动论
根据股东积极主义和集体行动论这两个理论，股东提案权是保障中小股东的权利的有力机制。[3]
股东积极主义源于美国，在美国的公司所有权和经营权高度分离的背景下，股东采取积极主义的方式获得公司经营中的话语权，从而维护或救济自己的财产利益；相反，股东消极主义则是指股东在面临亏损或其他经营风险时，采取的是直接转让股权的方式来寻求救济。
集体行动论是将个人都预设为具备强理性的个人，每一个个人的行动都以自身的成本和收益为准，集体的利益并不在个人的考虑范围内。[4]在这一理论背景下，为了实现个人利益，个人必然不会花费大量成本去保护集体利益。在股东提案权的履行过程中，进行提案需要进行信息的收集、整合、分析和发送，其必然意味着大量时间成本和经济成本的消耗；而股东提案权的收益往往惠及大部分股东。在这样的前提下，如果将股东分为大股东、中股东和小股东三类主体，大股东和小股东都不具有积极的履行股东提案权的动因，大股东作为公司的控股股东，其对公司的经营管理层享有控制权，可以说，公司管理层即为大股东的代言人，因此大股东是无需通过实施股东提案权来获取自身的话语权的；而小股东出资少，其提案即时能给自身带来收益，但其收益比起提案的前期准备所消耗的成本往往是微不足道的，所以小股东往往倾向于采取股东消极主义的方式维护自身利益，这样就不用付出任何成本，甚至还可能获得其他小股东提案自己搭便车的意外收获。在集体行动理论下中股东最容易成为股东提案权的积极股东，中股东人数持股比例显著高于小股东，但又明显低于大股东，不足以对公司产生控制权，但其人数不多因此组织成本又低于小股东，以较低的成本获得提出符合自身利益诉求提案，给自己带来高收益，这是中股东行使股东提案权的动力。
综上，股东提案权的设置最能给中股东和搭便车的小股东带来收益，是一种在控股股东和其他中小股东之间实现利益平衡的重要手段。
二、股东提案权的立法现状和问题
（一）我国立法进程
股东提案权在我国的第一次出现是2005年的公司法修订，但最早可以追溯到1995年国务院《关于股份有限公司境外募集股份以及上市的特别规定》的第21条，“持有公司有表决权的股份5%以上的股东有权以书面形式向公司提出新的提案，公司应当将提案中属于股东大会职责范围内的事项，列入该次会议的议程。”之后中国证券监督委员会于2000年发布了《上市公司股东大会规范意见》，对股东提案权做出了进一步细化的规定，该文件后于2006年更名为《上市公司股东大会规则》，2016年该规则再次进行修订，但股东提案权的两条规定未变更。
现行有效的股东提案权相关规定并不详尽，见于《公司法》的102条和《上市公司股东大会规则》的第13、14条，仅仅对股东提案权的股东资格、行使方式和提案内容做出了简要的规定。
（二）股东提案资格门槛过高
根据现行《公司法》和《上市公司股东大会规则》的规定，拥有股东提案权的股东资格从原有的5%降低到3%，但由于我国大股东的持股比例普遍过高，持有公司3%以上的中小股东数目较少，要行使股东提案权，中小股东必须自行联合，这大大提升了中小股东行使提案权的成本，中小股东往往出于利益衡量的考虑怠于实施提案权，股东提案权作为一项为保护中小股东而设置的制度无法发挥其应有的效能。[5]
（三）股东提案权的滥用
1. 股东提案权变质为炒作工具
现行法律对拥有股东提案权的股东的持股期限未做限制，这一方面导致对公司状况尚不了解的新股东的提案内容不切实际，效果不佳；另一方面，还可能导致一些投机分子通过恶意收购的方式迅速获得提案权，通过不顾公司利益的不良提案进行炒作，谋取暴利后一走了之。[6]例如2014年宁波联合集团股份有限公司的股东华润信托提案：以资本公积金转股本送股和向股东派发现金红利，这让宁波联合集团股份有限公司的股票两日内暴涨19.57%，但最终临时提案未通过，股价跌停，小股东因此蒙受巨额损失，华润集团被指有高位出货之嫌。[7]上海公司海润光伏原股东紫金电子也使用类似方式，以利好的提案掩盖亏损的现实，超高股价后高位抛售，套取小股东利益，最终受到证监局的处罚。[8]
将股东提案权作为炒作的工具，损害中小股东的利益，已经成为部分大股东弥补公司亏损，获取巨额收益的惯用手段，并且大股东通过技术手段，使其炒作行为合法化，在损害他人利益的同时还能逃避法律的制裁。
2. 提案排除规则不明确
我国对提案方式和形式的规定仅限于“书面提案”（相关工作规则第272条），对于提案的数量和字数都未做出限制性规定。对于提案的内容，我国《公司法》的规定也较为笼统模糊，提案内容应属于股东大会职权范围，提案有明确的议题和具体的决议事项，提案符合法律、行政法规和公司章程的相关规定。
正因为对于提案的筛选和否决没有明确的限制性规定，这可能导致提案的数量和提案的字数泛滥成灾，提案的主题五花八门、不切实际，有的股东甚至不断重复提案或一次性进行多次重复提案。股东大会前对提案的审核处理、股东大会中逐项提案的表决需要耗费公司的人力、物力和财力，如果对股东的提案不设任何限制，将严重影响公司的经营管理效率。
3. 提案提交的截止日期距离股东会时间过短
根据我国《公司法》，股东提出临时提案的最晚期限为股东大会召开的10天前，召集人应当在收到提案后的2日内通知所有股东或将提案进行公告。也即是说，对于其他参加表决的股东来说，有可能在股东大会的8天前才收到需要表决的提案，[9]大股东很有可能利用这一规定，在提案的提交的截止日期提交大量具有专业性的提案，让参与表决的股东没有充裕的时间对提案内容进行研判，不仅让其他股东失去提出其他相关议题和针对性提案的机会，甚至可能导致股东大会中的表决程序名存实亡。
（四）提案审查权的限度
1. 提案审查制度不明确
股东提案权的目的之一是对公司的经营管理主体（董事会等）进行监督，然而矛盾的是，股东大会的召集人和股东提案权的审查主体是董事会，股东提案权的监督对象也是董事会，[10]当股东提案权的审查主体和监督主体同为董事会的情况下，如果对董事会的提案审查权没有一个科学而详细的制约机制，其能否客观公正的行使该审查权是存疑的。如上所述，对股东提案进行审查，排除非法或不合理的提案是有必要的，但是否由董事会承担提案审查的职能，承担这一职能应遵守何种规定才能有效避免股东利益受到侵害，这是亟待解决的问题。
2. 提案权救济制度缺失
我国股东提案被排除后，没有明确的救济程序。股东提案权因为董事会滥用审查权受到侵害后，只能准用《公司法》第22条股东大会的召集程序存在瑕疵为由提起诉讼，这是一种成本极高的事后救济措施，中小股东往往囿于被告人的强大势力，在无法确认自己有较大胜诉可能性的情况下，很少会选择起诉。
三、我国股东提案权的制度设计进路
（一）股东提案权的资格限制
对于股东提案权的资格限制，降低股权比例的门槛是其应有之义。与其他国家股东提案的资格相比较，中国法设置的门槛显得过渡严苛。现实中还处在实验阶段，问题也还有很多，必须逐步进行方方面面的探究。例如，加强股份有限公司经营的内部监督机制，使中国公司法发展具有前瞻性。再如，完善我国公司内部诉权制度的各种规则，特别是上市公司股份收购与反收购过程中的股东提案权保障程序。[11]
完善的过程中，借鉴国外经验是十分必要的。美国规定的股东提案权持股比例是不少于1%或持有股票市值不少于2000美元（以其中较低者为准）；在英国持有股本超过10000英镑的股东均可享有提案权，较低的股东提案门槛使得中小股东能充分表达其利益诉求，使得公司的所有者、经营者能有效沟通和良性互动。面对我国目前中小股东无法行使或者缺乏动力行使股东提案权的现状，降低股权持有比例的门槛或设置合理的股权持有比例和股本数额的双重标准，可以一定程度上起到促进中小股东行使股东提案权的作用。
对于股东的持股期限也应当做适当的限制。目前我国对股东的持股期限完全没有限制性规定，这导致部分股东在提案时拥有3%以上的股权，但在提案提交股东大会或提案表决期间已经丧失股权，提案的股东完全不受到其提案的影响。因此，应当在股东资格权上附加一个限制性的期限，且股东持有一定数额的股权必须延续至股东大会结束之日，对于恶意的投机股东应给予必要的防范性和惩罚性措施。
（二）对股东的提案方式进行精细化规定
股东提案权的行使应受到明确而精细的法律规制。首先，对于同一股东的重复提案，股东大会的召集人应当享有合并的权利；对于不符合实际的提案，应建立细致的排除规则，在保障股东权利的同时也应当兼顾公司日常管理的效率；对于提案的数量和字数也应当作出适当的限制，每个符合条件的股东一次会议的提案数量应存在上限，提案的字数也可以借鉴英美法的规定（美国规定股东每个提案不超过500字，英国规定股东每个提案不超过1000字），设置恰当的字数限制，这是让股东权利和义务相统一的体现——股东在表达利益诉求和行使参与公司经营管理的权利的同时也尽到不浪费公司财产的审慎义务。另外，对于提案的提出时间也应当做更严格的限制，目前“股东大会前10天”的规定导致许多控股股东都滥用这一权利，突然袭击式提案，让中小股东措手不及，应适当延长提案的公告期，对于专业性较高的提案和一般性的提案可做类型化的区别规定。
（三）对股东提案权进行事前保障和事后救济
现实中小股东的提案常常因为与控股股东的利益存在冲突，控股股东控制下的董事会便找各种理由让提案审查不通过，而无法进入表决。事实上，我国并未明文规定将提案的审查权赋予董事会，而是赋予股东大会的召集人，那么，让股东提案权的所监督的主体和审查主体的分离，让股东、董事之外的第三方成为股东提案的审查主体不失为一种方案，例如，让股东大会召集人组织与提案不存在利害关系的独立董事、监事、职工代表大会或公司聘请的第三方机构选任的代表，临时组成公司的提案审查委员会，对提案进行筛选、审核。除此之外，目前提案审查的自由裁量权限度很大，因而明确股东大会召集人对提案的审查权限，例如，就“何种提案应当排除，何种提案应当合并”等制定明确的实体条件作为规则指引，从而限制提案审查人的过度的自由裁量权是当务之急。
在股东提案权已经受到侵害时，中小股东目前欠缺高效的救济路径。美国法的无异议函制度值得借鉴，赋予中国证监会对股东提案争议的行政审查权，畅通中小股东申请行政审查的程序，对滥用股东提案审查权的公司管理人员给与行政处罚。如果对行政审查结果不服的，双方都可以提前行政诉讼。在诉讼程序之前设置一个行政前置程序，一方面对公司管理人员起到警示作用，另一方面也为股东寻求救济增加了一条新的路径。
结语
毫无疑问，公司的运行是整个社会运行的微缩景观，民主法治的社会秩序也应当是公司法人的内部秩序的重要体现。而所谓的公司内部的民主，首要保障的就是股东之间的平等。进而影响到这个社会的各个方面及交易的目的和抉择。事实上这一股东平等可以分为形式平等和实质平等，形式平等指的股权平等，同股同权，即“资本多数决”；[12]实质平等指的每一个股东享有同等权利，承担同等的义务，其中，参与公司治理、影响公司经营的权利是股东保障自身利益的重要权利，而这一权利，必须通过股东提案权制度来保障和具体实施。
股东提案权本来是以保障中小股东在公司中的经营权和话语权为目的的。具体而言，股东提案权制度设计的一切旨在平衡股东和经营管理者，控股股东和中小股东之间的利益。然而，目前我国的股东提案权制度因为缺乏详尽的规则指引和法律规制，社会现实的股东提案权在行使过程中不同程度地存在权利滥用、权利受损和权利救济制度缺位等问题。
未来，我国公司法上的股东提案权制度应以我国现实为基础，以他国经验为镜鉴，重塑提案股东的资格限制，细化股东提案的内容形式规范，重新考量提案审查权的主体和规则，增加股东提案权的救济手段。虽然我国股东提案权的规定已经初见雏形，但目前的立法还较为笼统，也因此带来了股东提案权滥用和保障不力等问题。应以他国法律为镜鉴，立足我国的经济发展实际和公司发展的整体现状，探索更精细的股东提案权制度规范。
*钟芷馨，四川大学法学院2020级博士研究生。
[1] 刘俊海:《股份有限公司股东权的保护》，法律出版社2004年版，第395页。
[2] 宋智慧:《股东平等原则与资本多数决的矫治》，载《河北法学》2011年第6期。
[3] 李荣、段莉:《股东提案制度之经济学分析——从集体行动理论视角展开》，载《企业经济》2009年第5期。
[4] 曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社2003年版，第73页。
[5] 肖和保：《股东提案权制度：美国法的经验与中国法的完善》，载《比较法研究》2009年第3期。
[6] 李英豪、张德政：《股东提案权研究》，载《广西质量监督导报》2019年第7期。
[7] 2020年1月7日见于http://www.p5w.net/stock/news/gsxw/201505/t20150505_1040088.htm。
[8] 2020年1月7日见于中国证券监督委员会网站http://www.csrc.gov.cn/pub/jiangsu/jsxzcf/201510/t20151026_285587.htm。
[9] 刘胜军：《论我国上市公司股东的提案权——以美国法为借鉴》，载《河北法学》2016年第9期。
[10] 王湘淳：《董事会对股东提案审查权的再思索》，载《理论观察》2014年第8期。
[11] 周剑龙：《论股份有限公司经营的内部监督机制——中国公司法发展之前瞻》，载《法学评论》1995年第1期。宗志强, 赵玉忠：《论我国公司内部诉权制度的完善》，载《山东审判》2001年第6期。徐冬根：《上市公司股份收购与反收购》，载《法学》1995年第7期。刘素芝：《股东会董事罢免权初探》，载《政法论坛》2001年第3期。
[12]宋智慧:《股东平等原则与资本多数决的矫治》，载《河北法学》，2011年第6期。
《民商法争鸣》2022年第1辑（总第19辑）
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